Na Índia, BRICS busca alternativa às velhas regras do investimento internacional, em meio a crescentes tensões geopolíticas

O grupo BRICS+ se reúne a partir deste sábado, 12 de setembro, na Índia, sob o lema “Construindo para a resiliência, inovação, cooperação e sustentabilidade”. Apesar da já anunciada ausência do presidente brasileiro, Luiz Inácio Lula da Silva, em meio a uma turbulenta campanha eleitoral, a cúpula terá o peso das presenças de Xi Jinping, da China, e Vladimir Putin, da Rússia.

As tensões geopolíticas, o conflito no Oriente Médio envolvendo o Irã e os recentes protestos internos na Índia contra o governo de Narendra Modi marcam o ambiente do encontro.

A expansão do BRICS transformou o grupo em um dos principais atores das mudanças em curso na ordem internacional. Com um número crescente de países do Sul Global buscando maior espaço nas instituições internacionais, o BRICS defende reformas na governança global. Além disso, questionam a concentração histórica de poder nos Estados Unidos e na Europa.

Mas há uma dimensão menos conhecida desse debate. Quais regras os próprios países BRICS utilizam quando suas empresas investem em outros países do Sul Global?

Essa pergunta é particularmente importante na África. O continente se tornou espaço central para investimentos, comércio e financiamento. Estes provenientes não apenas das antigas potências europeias e dos Estados Unidos, mas também de China, Índia, Rússia, Brasil e outras economias emergentes.

Minha pesquisa no livro Brasil, BRICS e África no regime internacional de investimentos: uma economia política das relações Sul-Sul, editado pela PUC-Rio, mostra uma contradição importante.

Os países do BRICS contribuíram, de maneiras distintas, para reformar aspectos do regime internacional de investimentos. Entretanto, quando analisamos os acordos que regulam seus investimentos com países africanos, percebemos que boa parte das antigas estruturas permanece.

Um sistema criado para proteger investidores

Os tratados bilaterais de investimento se expandiram. Isso ocorreu sobretudo a partir da década de 1990, acompanhando a globalização e a liberalização dos mercados. Seu objetivo declarado era oferecer segurança jurídica aos investidores estrangeiros.

Esses acordos concederam ampla proteção às empresas que investem no exterior. Um dos mecanismos mais controversos permite que investidores estrangeiros processem Estados perante tribunais internacionais de arbitragem. E mais: sem necessariamente recorrer primeiro aos tribunais do país onde realizaram o investimento.

Então, mudanças em políticas públicas, inclusive motivadas por questões ambientais, de saúde pública ou por transformações econômicas, podem ser contestadas por investidores caso afetem seus interesses econômicos.

A arbitragem investidor-Estado tornou-se, assim, um dos elementos centrais do modelo tradicional de proteção dos investimentos.

Há ainda outra questão fundamental: a promessa que ajudou a justificar esses tratados nunca foi plenamente comprovada. A existência de um tratado de investimento, por si só, não garante que um país receberá mais investimento estrangeiro.

Outros fatores econômicos, políticos e institucionais podem ser muito mais importantes. Não surpreende, portanto, que vários países tenham começado a rever esse sistema.

O Sul Global também começou a questionar essas regras

Algumas das experiências mais importantes de reforma surgiram justamente entre países do Sul Global. A África do Sul encerrou antigos tratados. O encerramento aconteceu após identificar tensões entre suas regras e políticas destinadas a enfrentar as desigualdades herdadas do apartheid.

A Índia também reformulou seu modelo de tratado. E passou a exigir, entre outras mudanças, maior utilização dos mecanismos jurídicos domésticos antes do recurso à arbitragem internacional.

O Brasil seguiu um caminho diferente. Os tratados bilaterais de investimento assinados pelo país na década de 1990 nunca foram ratificados pelo Congresso. Quando o país finalmente criou um novo modelo, em 2015, adotou o Acordo de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFI). Os três primeiros foram assinados justamente com países africanos: Moçambique, Angola e Malauí.

A diferença não é apenas terminológica. O modelo brasileiro procura privilegiar a facilitação dos investimentos e a prevenção das controvérsias. Ao invés de concentrar-se exclusivamente na proteção do investidor.

O ACFI não permite uma empresa estrangeira processar diretamente o Estado receptor perante um tribunal internacional de arbitragem. Em seu lugar, cria mecanismos institucionais de diálogo entre os governos e pontos focais. O objetivo é solucionar problemas antes que eles se transformem em disputas. O modelo também incorporou referências à responsabilidade social corporativa e a temas como saúde, segurança e meio ambiente.

Mas os BRICS reproduzem aquilo que criticam?

É aqui que surge uma das principais contradições encontradas na pesquisa. China, Índia, África do Sul e Rússia passaram, de diferentes maneiras, por processos de revisão de suas políticas de investimento.

Alguns encerraram tratados antigos; outros elaboraram novos modelos ou modificaram suas legislações nacionais. Entretanto, quando analisamos tratados mantidos por países com africanos, encontramos ainda forte presença do modelo tradicional de proteção ao investidor.

Em outras palavras, países que passaram a questionar determinadas regras quando estavam na posição de receptores de investimentos nem sempre abandonaram essas mesmas regras quando suas empresas passaram a atuar como investidores no exterior.

Essa tensão aparece de maneira particularmente clara no caso da China. O país se integrou amplamente ao regime internacional existente ao mesmo tempo em que ampliava seus investimentos externos.

Essa constatação ajuda a problematizar uma interpretação excessivamente otimista das relações Sul-Sul. O crescimento dos investimentos entre países em desenvolvimento não elimina automaticamente as assimetrias existentes entre eles.

China, Índia ou Brasil podem integrar o chamado Sul Global, mas suas empresas podem ocupar posições econômicas muito distintas das comunidades, trabalhadores e mesmo dos Estados que recebem seus investimentos.

A simples mudança da nacionalidade do investidor, portanto, não transforma necessariamente as relações sociais e econômicas produzidas pelo investimento.

O Brasil oferece uma alternativa?

O modelo brasileiro é relevante justamente porque procura responder a alguns dos problemas dos tratados tradicionais. Mas seria precipitado apresentá-lo como uma alternativa acabada.

As entrevistas realizadas durante a pesquisa em Angola e Moçambique mostraram que acordos de investimento não são necessariamente determinantes para decisão de investir.

Estabilidade política e macroeconômica, políticas nacionais de desenvolvimento, diversificação econômica, informação sobre oportunidades e uma diplomacia econômica ativa podem ter peso maior.

Além disso, cláusulas sobre responsabilidade social terão pouco significado se permanecerem apenas como compromissos voluntários.

O próprio ACFI ainda precisa ser efetivamente operacionalizado e avaliado na prática. Seu desenho institucional abre possibilidades interessantes, mas isso não garante automaticamente investimentos socialmente responsáveis ou ambientalmente sustentáveis.

A multipolaridade não basta

Essa discussão ganha ainda mais importância diante do crescente protagonismo dos BRICS. Uma ordem mundial com maior participação dos países do Sul pode representar uma mudança importante em relação à concentração histórica de poder nas potências ocidentais. Mas multipolaridade e transformação das relações econômicas internacionais não são necessariamente a mesma coisa.

A questão central é saber se a ascensão de novas potências produzirá regras diferentes. Ou será que apenas ampliará o número de Estados e empresas capazes de se beneficiar das estruturas existentes? É justamente nas relações entre os próprios países do Sul que essa contradição se torna mais visível.

Se o BRICS pretende contribuir para uma ordem internacional mais democrática, não basta reivindicar maior representação nas instituições globais. É necessário também discutir quais regras devem governar os investimentos. Além disso, quais responsabilidades devem ser atribuídas às empresas. E quanto espaço os Estados precisam preservar para implementar políticas públicas e proteger direitos sociais, trabalhistas e ambientais.

Para o Brasil, essa questão é particularmente relevante na reconstrução das relações com a África. O desafio não é simplesmente aumentar comércio e investimentos. Precisamos construir relações capazes de articular desenvolvimento econômico, objetivos sociais e ambientais e as prioridades definidas pelas próprias sociedades africanas.

A cúpula do BRICS que se realiza nos próximos dias na Índia representa uma oportunidade para avançar a cooperação nessa agenda.

Os países do grupo poderiam aproximar suas diferentes experiências de reforma dos regimes de investimento. Além de fortalecer mecanismos de facilitação e prevenção de controvérsias. E ainda ampliar a cooperação em torno de regras que preservem o espaço regulatório dos Estados e estabeleçam parâmetros mais robustos de responsabilidade social, trabalhista e ambiental para os investimentos entre países do Sul.

Se o BRICS quer que a multipolaridade represente mais do que uma redistribuição de poder entre grandes Estados, a cooperação em torno de novas regras para os investimentos pode ser um passo concreto nessa direção.

Sem isso, as relações Sul-Sul correm o risco de reproduzir, com novos protagonistas, algumas das velhas hierarquias que o BRICS afirma querer superar.

Ana Saggioro Garcia não presta consultoria, trabalha, possui ações ou recebe financiamento de qualquer empresa ou organização que poderia se beneficiar com a publicação deste artigo e não revelou nenhum vínculo relevante além de seu cargo acadêmico.

Artigo publicado originalmente na The Conversation Brasil sob licença Creative Commons. O texto não foi alterado.